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  土地資源是生態(tài)文明建設的重要基礎要素之一。近年來，各地貫徹落實嚴格的耕地保護制度和嚴格的節(jié)約用地制度，加強耕地和基本農(nóng)田保護與質(zhì)量建設，促進建設用地節(jié)約集約利用，取得了積極成效。但在部分地區(qū)，圈占耕地、調(diào)整占用基本農(nóng)田搞建設，建設用地規(guī)模過度擴張，土地開發(fā)利用粗放、利用效率和效益偏低，土地閑置等問題依然存在?！吨泄仓醒搿鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出要嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線，加強能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控的總體要求。為落實《意見》要求，國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部等聯(lián)合制定了《關于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步提出要合理設置紅線管控指標，構(gòu)建紅線管控體系，健全紅線管控制度，保障國家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全。貫徹落實國家部署要求，強化土地資源紅線管控，切實發(fā)揮土地資源對生態(tài)文明建設的基礎保障和支撐作用，現(xiàn)階段應重點做好以下幾方面工作。

  一、科學劃定永久基本農(nóng)田，實行嚴格特殊保護

  耕地是具有重要生態(tài)功能的資源要素，是保障糧食安全和生態(tài)安全的根基，基本農(nóng)田是耕地的精華所在，是資源環(huán)境生態(tài)紅線的重要組成，必須嚴格劃定、永久保護?！吨笇б庖姟诽岢鲆罁?jù)糧食和生態(tài)安全、主體功能定位、開發(fā)強度、城鄉(xiāng)人口規(guī)模、人均建設用地標準等因素，劃定永久基本農(nóng)田，嚴格實施永久保護，對新增建設用地占用耕地規(guī)模實行總量控制，落實耕地占補平衡，確保耕地數(shù)量不下降、質(zhì)量不降低。當前，在部分地方永久基本農(nóng)田劃定和管理中，仍然存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)”，將城市周邊、平原地區(qū)的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田留做發(fā)展建設，而將區(qū)位條件、生產(chǎn)條件較差的耕地劃入永久基本農(nóng)田；部分補劃基本農(nóng)田位置偏遠、質(zhì)量不高，糧食生產(chǎn)能力有所減弱；永久基本農(nóng)田劃定與相關規(guī)劃間的銜接不夠，城鎮(zhèn)發(fā)展和建設等調(diào)整占用基本農(nóng)田等問題。

  落實永久基本農(nóng)田紅線管控，一要科學評估、核定基礎。第二次全國土地調(diào)查及年度變更調(diào)查、全國耕地質(zhì)量等別評定工作，準確查清了耕地數(shù)量、質(zhì)量和基本農(nóng)田現(xiàn)狀情況，為科學劃定永久基本農(nóng)田奠定了基礎；土地利用總體規(guī)劃及調(diào)整完善工作為劃定永久基本農(nóng)田提供了法定依據(jù)。要在上述工作基礎上，對現(xiàn)有耕地分布、面積和質(zhì)量等別等進行認真分析、科學評估，核定永久基本農(nóng)田劃定基礎。二要明確標準、嚴格劃定。應堅持底線保障原則，將對國家、區(qū)域糧食和生態(tài)安全具有重要影響的耕地劃入永久基本農(nóng)田；應堅持數(shù)質(zhì)并重原則，足額劃定數(shù)量的同時，將城鎮(zhèn)周邊和交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標準農(nóng)田和城鎮(zhèn)周邊以外的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)耕地劃入永久基本農(nóng)田；應堅持嚴格規(guī)范原則，根據(jù)核定的基數(shù)、目標和劃定標準，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善和農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，嚴格落實永久基本農(nóng)田“落地塊、明責任、設標志、建表冊、入圖庫”工作。三要加強銜接、協(xié)同推進。加強永久基本農(nóng)田劃定與土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、城市開發(fā)邊界劃定等工作的銜接，強化永久基本農(nóng)田對城鎮(zhèn)用地空間的剛性約束和對優(yōu)化城鎮(zhèn)用地形態(tài)的促進作用。四要強化監(jiān)管、特殊保護。劃定是基礎，管護是關鍵。應嚴格落實永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，不得隨意調(diào)整的基本準則，嚴禁侵占永久基本農(nóng)田搞城市建設，嚴格占用永久基本農(nóng)田建設項目的土地用途轉(zhuǎn)用許可，嚴格先補劃后占用等政策規(guī)定，建立和及時更新基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，強化對永久基本農(nóng)田的監(jiān)測監(jiān)管。同時，應整合各類涉農(nóng)資金，建立和完善耕地保護激勵機制，加大土地整治和高標準農(nóng)田建設力度，全面推進耕作層土壤剝離再利用，穩(wěn)步提升永久基本農(nóng)田質(zhì)量，強化對永久基本農(nóng)田的特殊保護，切實發(fā)揮永久基本農(nóng)田的紅線管控作用。五要加強考核、嚴肅查處。應將耕地保護目標責任、永久基本農(nóng)田劃定和管護等內(nèi)容，納入地方政府和領導干部政績考核體系，加強評估、考核與責任追究，對違法占用、破壞永久基本農(nóng)田耕作層和生產(chǎn)設施等行為進行嚴肅查處，確保永久基本農(nóng)田劃得準、建得好、守得住。

  二、實施建設用地雙控行動，促進節(jié)約集約用地

  加強建設用地總量和強度控制，提高建設用地利用效率和效益，轉(zhuǎn)變土地利用方式，倒逼經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和效益提升，是減少土地資源消耗、落實資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的有效手段和路徑。

  實施建設用地總量和強度雙控，一要堅持以調(diào)查為基礎。依據(jù)土地利用變更調(diào)查、地籍調(diào)查、建設用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查等工作，準確掌握建設用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、利用強度、節(jié)約集約利用狀況及變化趨勢，為制定雙控目標、管控指標和開展評價考核等提供基礎。二要堅持以規(guī)劃為管控。按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的總體管控要求，依據(jù)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控要求、資源環(huán)境承載能力評價、經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征與需求，加快調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，合理設定建設用地總量規(guī)劃目標和管控指標?！笆濉逼陂g，新增建設用地總量控制在3256萬畝，有效保障新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與基礎設施、民生改善、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新項目用地需求；制定和落實規(guī)劃管控要求，嚴格控制建設用地增量，有效控制建設用地總量，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設用地使用面積降低20%，確保目標層層分解落實。三要堅持以計劃為調(diào)節(jié)。加強計劃與規(guī)劃的銜接，實行土地利用計劃三年滾動編制、按年考核調(diào)整，根據(jù)年度考核結(jié)果和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，合理調(diào)整土地利用總量、增量和存量利用規(guī)模，切實發(fā)揮計劃的調(diào)節(jié)作用，促進規(guī)劃目標落實。四要堅持以綜合政策為推動。切實發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，擴大國有土地有償使用范圍，加快形成充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場價格機制，完善土地價租均衡的調(diào)節(jié)機制，制定和完善鼓勵城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工業(yè)用地內(nèi)涵挖潛、農(nóng)村建設用地盤活、工礦廢棄地復墾等配套政策，健全節(jié)約集約用地財稅政策和激勵機制，促進建設用地增量減少、存量盤活、效率提升。五要堅持以評價為支撐。定期開展土地利用總體規(guī)劃實施評估、土地利用計劃年度評估和單位生產(chǎn)總值建設用地下降率評估，深入推進建設用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查與評價，及時掌握雙控目標、管控指標落實情況和建設用地節(jié)約集約利用水平及潛力狀況。六要堅持以考核為抓手。依據(jù)土地變更調(diào)查和相關評價評估結(jié)果，強化建設用地總量和單位生產(chǎn)總值建設用地下降率指標約束性管理，推動將雙控指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，建立目標責任制，加強監(jiān)督考核，促進雙控目標落實。

  三、完善自然資源管理制度，推進生態(tài)文明建設

  自然資源既是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，又是生態(tài)系統(tǒng)的主體構(gòu)成要素。近年來，各類自然資源調(diào)查評價、規(guī)劃、管理、保護和合理利用水平不斷提高，有力支撐了經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但供需矛盾尖銳、資源約束趨緊，重開發(fā)、輕保護，資源產(chǎn)權(quán)不明晰，資源管理分散、監(jiān)督管理不到位等問題依然存在。進一步完善自然資源管理制度，對優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、加強資源環(huán)境保護、推進生態(tài)文明建設等具有重要意義。

  健全和完善自然資源管理制度，保障和推動生態(tài)文明建設進程，一要堅持政府管理與市場配置有機結(jié)合，堅持以分類管理為基礎、以綜合管理為取向，堅持資源保護與資源開發(fā)相統(tǒng)一，堅持問題導向與目標導向，發(fā)揮中央與地方兩個積極性，正確處理所有者、管理者與使用者的關系，全面系統(tǒng)推進。二要通過“科學規(guī)劃、用途管制，市場配置、有償使用，統(tǒng)一登記、維護權(quán)益，源頭保護、統(tǒng)一整治，綜合管理、強化監(jiān)管”，努力實現(xiàn)“統(tǒng)一調(diào)查評價、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺和統(tǒng)一整治修復”，全面提升自然資源保護、利用和管理水平，促進自然資源開發(fā)利用與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。三要深入分析國內(nèi)自然資源管理體制存在的突出問題和國外資源管理體制建設的基本經(jīng)驗，重點厘清資源管理與環(huán)境管理的職能邊界，厘清資源行政管理與國有自然資源資產(chǎn)管理的關系，厘清資源管理與產(chǎn)業(yè)管理的關系，理清中央與地方的關系，健全和完善自然資源管理體制。四要按照源頭嚴防、節(jié)約利用、綜合治理的思路，健全自然資源生態(tài)補償機制，加快資源稅從價計征改革，完善國土綜合整治機制，探索建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警機制，切實落實嚴格的自然資源保護和節(jié)約利用制度。五要按照“歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效”的要求，加快自然資源權(quán)利體系建設，建立統(tǒng)一確權(quán)登記制度，深化有償使用制度改革和市場建設，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，依法保護自然資源權(quán)利人的合法權(quán)益。六要按照統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)、全域覆蓋的要求，建立自然資源綜合調(diào)查評價制度，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃體系，建立健全自然生態(tài)空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，防止不合理開發(fā)建設活動對生態(tài)紅線的破壞。七要按照全國覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、體系完善、有力有效的要求，建立統(tǒng)一的自然資源監(jiān)管信息平臺，構(gòu)建體系完整、功能互補的多元監(jiān)管體系，加強自然資源保護和利用監(jiān)管。探索建立嚴格規(guī)范的國土空間開發(fā)許可制度、國土空間用途管制績效考核制度，將用途管制制度落實情況作為自然資源監(jiān)管的重點內(nèi)容。八要堅持用法治的思維和方式保護自然資源，加快修改和制訂自然資源環(huán)境領域的相關法律法規(guī)，建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律體系。